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还剩俩月,食药监管改革涉入深水区

截至9月底,仍有十四个省份未出台“三定”方案 改革面临利益博弈

还剩俩月,食药监管改革涉入深水区

随着多省食品药品监督管理局“三定”方案的出台,食品安全监管职能被统一于新的食品药品监督管理局,多头监管时代的终结进入倒计时。

大限将至,但食药改革的进程仍在胶着。进入深水区,改革背后是各方利益的博弈,呈现出积极与消极并存,利益与矛盾凸显的态势。

人员划转的艰难、资源整合的僵持、本位主义的干扰、部门利益的算计……近半数省市区因种种原因按兵未动。

改革正至关键处,更是深水区,呈现出积极与消极并存、利益与矛盾凸显的态势。

改革风乍起

时间已经指向10月,一度被认为“瓜熟蒂落、水到渠成”的食品药品监管机构改革还在路上,离终点尚剩两个多月。

空白版图正被加速度填充,但任务依旧繁重,“能否按期完成”日益成为地方改革者头顶高悬的利剑。

“当时地方改革的时间表,大体按照6、9、12的原则,这是一道死命令。”国家行政学院副教授胡颖廉称,按照国务院下发的18号文件,6月底实现省级机构组建,9月底完成市级机构组建,截至2013年年底,随着县一级机构组建完毕,将彻底完成食药全系统的机构改革。

西部欠发达的甘肃省打响了改革的第一枪,甚至在国务院红头文件还没下发至地方的4月20日即成立了改革领导小组。同样在4月中旬,河南省已任命新的食药监局局长,奠下了改革的第一砖。

一些地市县区,甚至急切地走到了省级改革步伐的前面。武汉市药监局相关负责人告诉记者,早在4月22日武汉就出台了《关于调整市城市管理、文化、卫生计生、食品药品监管机构和职能的通知》,到7月底,市级层面的改革已经基本完成,而且职能整合非常彻底。

“起大早,赶晚集”

但行至深水区,困难亦开始显现。囿于地方政府重视程度不一和某些部门本位主义的影响,食药改革行在一些省份进度趋缓,呈现出“起大早,赶晚集”的态势。

以9月底这个节点考量,改革时间已然过半,本该行至地市级层面,但全国仍有不少省级机构改革尚未完成,进度出现滞后。

改革基本完成的标志之一是新机构的“三定”方案出台。记者综合权威通报和采访情况获悉,截至9月底,全国除港澳台之外的31个省、自治区、直辖市中,仍有14个省份尚未出台省级食药监局的“三定”方案。而作为地方改革的后续标志动作,目前有11个省份下发了市县食药改革指导意见。

剩下的省份则流露出畏难情绪,面对记者“能否按国务院要求在年底前完成省市县三级改革”的问询,一些省份表示,以一时困难换取长期顺畅,改革更是机遇,无论哪个部门都应清楚。但仍有不少后进者坦言,困难很多,办法很少,“不好说”。

由于本轮改革涉及工商、质监、药监、食安办等多个部门,因此人员是否划转到位直接考量改革进程的顺逆。

在采访中,仅有安徽、湖北、甘肃、吉林、河北、陕西六省表示,来自省级工商、质监等部门划拨的人员已到岗工作。广东省在国庆节后新机构开始正式组建运作。而更多的省份,至今仍未见新机构办公信息发布。

“触动利益比触及灵魂还难”

改革进展顺利的原因都是相似的——“因为省主要领导高度重视”,改革进展缓慢则各有具体理由。

南方某省表示,“在等着省食药局领导班子任命,领导来了,改革就加速了……”辽宁的解释是,适逢该省召开全国运动会。省政府讨论决定在全运会期间,仍然按照分段管理,保障食品安全,以防出现衔接不到位的情况。

而许耀桐教授还是从历次机构改革中看出了相似的矛盾,“有的慢不是条件不成熟,而是拖着不干。”不少受访官员在谈及核心矛盾时,都会不约而同地引用国务院总理李克强在谈到改革攻坚期时的那句话“触动利益往往比触及灵魂还难”。

机构改革的焦点之一是编制。目前多数省份提出,编制总数不能增加,新增职能只能从其他部门划转编制来履行。然而,无论是从工商还是从质监划转,都并不容易。

“因为编制不光是人,也是资源。有编制就有财政经费、检测经费和项目。给多少编制,也关系到以后能不能做好监管工作。”广东食药监系统一位内部人士说。

就食品安全监管而言,新成立的机构急需两大资源:执法人员和检测设备。然而现实是,工商系统希望留住人员,质监部门希望留住设备。

由于在改革中人员和设备很难到位,一些新成立的食品安全监管部门担心,“如果只交任务不交人,只有责任没有资源,那么只能辞职保晚节”。据南方周末

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河南“三定”方案出台

具体实施办法尚未确定

本报讯(记者 李建东 通讯员 秦晓双) 近日,河南省政府办公厅印发了《关于印发河南省食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(以下简称《通知”》),河南食药改革“三定”方案敲定。

《通知》规定,整合省质监局、工商局、商务厅、食品药品监管局的食品监管职能,对生产、流通、消费环节的食品安全和药品安全实施统一监管。整合省质监局、省食品药品监管局等相关部门所属食品安全检验检测职能、机构和设备,构建统一的食品安全检验检测技术支撑体系。根据职能需要,省食品药品监管局设16个内设机构。

《通知》还划分了食品药品监管与农业、畜牧、卫生、质监、出入境检验检疫、工商、商务、公安等部门的职责分工。

河南省食品药品监督管理局办公室主任王建防告诉本报记者,目前河南省的三定方案虽然已经出台,但还需要等具体的实施办法,原来分属几个部门的职责集中到一起,也需要一个磨合的过程。

【改革一线者说】

人员划转其实不难

至今,省级层面还没有拿出方案,究其原因,部门利益占了较大因素,工商要划转相应人员,质监要划转相应设备和人员,但国家层面没有规定明确比率,给地方各部门之间博弈提供了空间。

其实,人员划分按照监管对象数量不难确定,假如一个县有监管对象10000家,按每家一年检查4次,每次检查时间30分钟计算,总计需20000小时,按每个监管人员每年200个工作日,每天2人组队认真检查2小时去完成任务,共需监管人员100名,再按20%(够精简吧)配备业务指导、人事监察、后勤服务等人员,则至少需120名监管人员。应该说,这样的配备不存在人浮于事状况。

(浙江某县级药监局员工)

希望这是最后一次

近几年,食品安全事件频发,食品监管体制也多次变化,分分合合。从成立食品药品监督管理局“从田头到餐桌”的全程监管,再到食品安全法出台后的分段管理,简单讲生产归质监部门,流通归工商,餐饮归食药监。

机构调整该怎么调?以往总是“强势”部门合并“弱势”部门,如卫生部门合并计生部门。而这一次,却是让在基层没有监管组织的食药监来整合在乡镇一级设所的工商。最好充分利用现有资源,而不是另起炉灶,这个代价太大。希望这次食品监管体制调整是最后一次。

(某省级工商局员工)

【专家说】

各地面临三大难题

2011年全国食药监系统拥有行政管理人员5.3万人,但技术队伍仅有3万余人,上述人员中拥有GMP、GSP等专业检查员资质的更不足1.5万。

执法过程中普遍存在“以罚代刑、有案不移、有案不立”等现象,即用行政处罚替代刑事责任,很难将案件移交司法机关处理,这事实上降低了监管对象的违法成本。

如果把全国的乡镇街道都布点,保守估计需要增加15.5万监管人员,如此庞大的监管队伍,不可能靠新招聘公务员解决,必须采取灵活的办法。眼下,各地都面临同样的难题:钱的问题、人的问题、设备的问题。

(国家行政学院副教授胡颖廉)

改革不能一蹴而就

改革从来不是一蹴而就的,改革者对其期望很高,但部门衔接怎么样,和地方现实怎么磨合,利益如何博弈,一切都有待观察。

食品安全领域的问题,不能看作是某一个国家的国民素质或道德标准问题,而应假定全世界市场里,所有的生产者都是唯利是图的,必须由公权力进行监管,不让其无所顾忌地对待消费者。要靠制度而不是靠人,去抑制恶的一面,发扬善的一面。

(国家行政学院法学部副主任杨小军)

来源:中华冷冻食品网

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